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    关于对《2019年光伏发电项目建设工作方案》的解读
    2019-05-31

        近年来,国家能源局认真学习贯彻习近平总书记关于“四个革命、一个合作”能源安全新战略的重要论述,以及党的十九大关于“壮大清洁能源产业”的战略部署,积极推动新能源发展。在国家政策支持和各方共同努力下,光伏发电应用规模不断扩大,技术水平明显提升,成本下降成效显著。


    (一)《光伏工作方案》出台背景和起草过程?

        2018年底光伏发电装机规模达到1.74亿千瓦,年发电量1775亿千瓦时,均居世界首位,在推动能源转型中发挥了重要作用。但另一方面,光伏发电迅猛增长也带来补贴缺口持续扩大、部分地区弃光限电等问题,需要根据发展实际和新形势新要求,调整发展思路,完善发展政策,既要适应能源转型要求进一步扩大光伏发电规模,又要处理好与电网消纳和财政补贴的关系,推动光伏发电从高速增长向高质量发展转变。

        2018年下半年,国家能源局即着手与有关部门沟通研究2019年光伏建设政策思路。2019年2月中下旬,分三次组织召开了有企业,行业协会、学会、商会、专家、媒体、金融机构、投资机构及省级能源主管部门参加的座谈会,充分听取意见,研究完善政策思路。之后又多次召开讨论会反复研究,在此基础上形成《光伏工作方案》(征求意见稿),于4月12日通过国家能源局门户网站向社会公开征求意见(4月26日截止),并委托行业协会、学会、商会征求光伏企业意见。根据征求意见情况对《光伏工作方案》做了进一步修改完善。5月8日国家能源局领导主持召开会议,向企业、行业协会、学会、商会、地方反馈征求意见情况,为保障政策科学有效和平稳实施奠定了基础。

    (二)《光伏工作方案》的政策考虑、总体思路和建设机制是什么?

        今年光伏发展政策的基本考虑是“稳、转、改”,稳就是稳市场稳预期,转就是推动光伏发电从高速增长向高质量发展转变,改就是改革光伏发电管理机制、完善光伏发电发展政策。

        总体思路是市场导向、竞争配置、以收定支、分类管理、稳中求进。市场导向就是要落实“放管服”改革要求,能交给市场的就交给市场,必须由政府管理的也要采用市场化的办法,国家不再安排光伏发电建设规模;竞争配置就是需要国家补贴的光伏发电项目(除光伏扶贫、户用光伏外)原则上都要采取竞争配置方式确定项目业主和电价补贴,国家不再给各省下达年度建设规模;以收定支就是根据筹资能力确定补贴规模,按补贴规模由市场确定需要补贴的光伏发电建设规模;分类管理就是将光伏发电项目分为不需要国家补贴项目和需要国家补贴项目两类,并根据需要国家补贴项目的不同特点和补贴政策,分类组织实施;稳中求进就是要稳市场稳预期,在2018年基础上保持光伏产业合理新增规模,合适发展速度,促进光伏发电及上游制造业持续健康发展。

        《光伏工作方案》对今后光伏发电建设管理在机制上做了调整,具体讲可以概括为“六个定”,即财政部门定补贴额度、价格部门定价格上限、能源部门定竞争规则、企业定补贴强度、市场定建设规模、电网定消纳能力。实行这个新机制后,光伏发电发展的市场化导向更明确、补贴退坡信号更清晰、财政补贴和消纳能力落实的要求更强化、“放管服”的改革方向更坚定。

    (三)《光伏工作方案》的政策定位是什么?对未纳入以往国家建设规模且已并网的光伏发电项目如何考虑?

        《光伏工作方案》是针对2019年新建光伏发电项目的,即只有2019年新建的需要国家补贴的光伏发电项目(除光伏扶贫、户用光伏外)才可以参与补贴竞价,其中《光伏工作方案》印发前已并网的本年度新建项目须提供电网企业出具的并网时间证明。

        近年来光伏发电发展迅速,一些省份为了支持地方光伏发电发展、推动能源转型,在国家下达规模之外自行安排了一些项目。从前期统计梳理的情况来看,这类项目总量还不小。按照国家相关政策,未纳入国家建设规模的项目不纳入国家补贴范围。如果允许这类项目参与2019年补贴竞价,势必会挤占今年新建项目规模,进而影响上游制造产能合理释放,同时今年安排的30亿元补贴目的是支持本年度光伏发电新建项目,保障光伏发电及上游制造业保持合理新增规模,合适发展速度。基于上述考虑,《光伏工作方案》明确今年参与补贴竞价的范围是2019年新建项目。鉴于未纳入以往国家建设规模且已并网的光伏发电项目已经形成一定规模且对能源转型发挥了积极作用,存在这类项目的省份要根据本省实际积极采取措施妥善解决,国家能源局也将会同有关部门在研究相关政策时统筹考虑,通过转为平价上网项目、绿证交易等措施逐步解决。

    (四)需要国家补贴的光伏发电项目组织实施的工作机制是什么?

        鉴于光伏扶贫项目国家有专门政策规定,户用光伏项目实行切块管理,因此《光伏工作方案》明确除光伏扶贫、户用光伏外,其余需要国家补贴的光伏发电项目原则上均由地方通过竞争配置方式组织项目、国家通过竞价排序确定补贴名单。具体工作机制为:

        1. 省级能源主管部门负责竞争配置项目的组织实施,按照《光伏工作方案》要求,严格规范操作,及时组织本省拟参与全国补贴竞价项目,按时向国家能源局报送拟申报补贴项目的有关信息。需要说明的是,对于业主在自有产权建筑物或场地自建光伏发电项目,以及工商业屋顶光伏和企业已开展前期工作且经地方政府确认的项目,根据《光伏工作方案》意见,可不进行项目业主竞争配置,通过省级能源主管部门直接申报国家补贴竞价。这样做,既体现了对业主在自有产权建筑物或场地自建光伏发电项目的支持,也保障了已开展前期工作项目业主的合理权益。

        2. 国家能源局主要负责对各地申报的补贴竞价项目按《光伏工作方案》确定的规则进行全国竞价排序,确定纳入国家补贴范围项目名单。

        3. 为加强对今年光伏发电建设工作的监管,保证公平公正、规范开展相关工作,《光伏工作方案》要求国家能源局派出监管机构需提前介入和参与消纳能力论证、竞争配置工作方案制定等工作,加强对监管区域电网消纳能力论证、项目竞争配置、电网送出落实、项目并网和消纳等事项的监管。

    (五)补贴竞价项目申报需具备什么条件?

        企业申报竞价补贴项目需具备以下条件。一是项目必须是2019年新建项目,其中《光伏工作方案》发布前已并网的本年度新建项目须提供电网企业出具的并网时间证明。二是项目所在地符合市场环境监测管理要求,项目具备接入和消纳条件。普通光伏项目需按单个项目提供接网消纳支持性文件,工商业分布式光伏项目只需提供所在地市或省份的电网企业针对多个分布式项目(或新增分布式项目装机总量)统一出具的接网消纳文件。三是项目具备土地(场地)建设条件,需提供土地(场地)落实的支持文件。此外,由于竞争配置原则上一年组织一次,企业需要按照地方竞争配置工作方案及信息上报时间、内容要求等,及时准确向地方能源主管部门上报信息。

    (六)为什么把工商业分布式项目和普通电站统一竞价?

        将需要国家补贴的新建光伏发电项目统一竞价,通过市场手段充分竞争,符合产业发展方向和深化“放管服”改革要求。一方面近年来工商业分布式光伏发展迅速,市场规模和占比持续提高,从成本和竞价能力看,已经具备了和普通电站竞争的实力和条件。另一方面把工商业分布式项目和普通电站统一竞价,由市场竞争确定规模份额,避免了对工商业分布式和普通电站人为进行资金切块分配,更加公平合理。

    (七)国家是否出台统一的项目竞争配置办法,具体有何考虑?

        为了规范地方竞争配置工作,《光伏工作方案》对地方竞争配置提出了原则要求,明确了主要的竞争要素,即竞争配置工作方案要明确技术标准、环境保护、安全质量、建设条件等要求,坚持公开、公平、公正原则,保障充分合理竞争,严禁限价竞争或变相设置中标底线价格,各地在竞争配置中要认真落实。同时考虑各地情况千差万别,为使竞争配置方案更加符合各地实际,《光伏工作方案》明确由各省根据各自实际按本通知要求制定适合本省的竞争配置工作方案,国家不出台统一的竞争配置办法。这样既保证了竞争配置总的原则和方向统一,又给各省一定的灵活性。此外,各省组织的项目后续还要参加全国统一竞价排序,这对各省做好竞争配置工作也是一种把关和监督,有利于确保工作质量,提高工作效率。

    (八)上网电价修正规则是如何考虑的?

        《光伏工作方案》明确,国家能源局根据修正后的上网电价报价由低到高遴选纳入补贴范围的项目,其核心是在国家财政主管部门确定的2019年补贴资金预算总额下,优先支持电价退坡力度大的项目,以加速补贴退坡,扩大市场规模。对于不同资源区、不同类别项目申报电价进行修正,主要是考虑资源条件和建设成本等差异,通过电价修正使得各地各类项目具有可比性,具备在全国统一竞价排序的条件,同时也避免了对不同资源区、不同类别项目进行补贴资金切块分配。

        按照修正后电价进行排序遴选,机制上与2019年光伏电价政策是衔接的,且电价补贴退坡力度大的项目靠前排序,也符合光伏发电产业发展需求和降成本、去补贴方向。政策制定过程中,也研究过按补贴强度由低到高进行排序遴选,但从目前情况来看,各省燃煤标杆电价不一,甘肃、新疆、内蒙、宁夏等中西部自然资源条件较好的欠发达地区燃煤标杆电价普遍偏低,所以综合考虑与现行电价机制衔接、已形成的产业布局、资源开发与产业发展等因素后,没有采用这种办法。

    (九)补贴竞价项目电价补贴如何计算?

        在全国排序累计补贴总额时,先按“度电补贴强度×装机容量×年利用小时数”计算各项目年补贴额,然后逐个项目累加计算总额。对于年利用小时数,有保障小时的按保障小时计算;未规定保障小时的,按II类地区1300、III类地区1100基础小时计算。需要说明的是,这个小时数只是为全国补贴竞价排序时计算补贴总额用,项目实际运营时按照实际上网电量(普通电站和全额上网模式分布式)或全电量(“自发自用、余电上网”分布式)获得补贴。

    (十)户用光伏350万千瓦规模是如何考虑的?文件发布前(含2018年)建成并网、未纳入国家补贴的户用光伏适用什么政策?

        为支持户用光伏发展,综合考虑财政补贴预算总额、户用光伏补贴强度以及2018年结转项目等因素,同时兼顾户用光伏和补贴竞价项目关系,参考近几年户用光伏的实际发展情况以及2019年安排一个月时间的建设缓冲期,经研究并商有关各方,最终确定2019年纳入国家补贴规模的新建户用光伏350万千瓦,对应补贴预算7.5亿元。

        对文件发布前(含2018年)建成并网、未纳入国家补贴的户用光伏项目,《光伏工作方案》明确可按规定向所在地电网企业申报,经当地备案机关和电网企业联合审核确认后,纳入2019年财政补贴规模,执行《国家发展改革委关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》(发改价格〔2019〕761号)。

    (十一)如何保障列入补贴范围项目能够落实实施?

        列入补贴范围项目按期落实实施是保障今年光伏发电实现“稳中求进”发展目标的重要条件。为保障列入补贴范围项目能够落实实施,《光伏工作方案》提出了明确要求。一是明确项目申报前置条件,设定合理申报门槛。一方面,为保证列入补贴范围项目按期建成并网,门槛不能过低;另一方面为保证项目补贴竞价的充分性,门槛也不能太高。据此,《光伏工作方案》规定普通光伏项目、工商业分布式光伏项目需提供申报项目接网消纳条件、土地(场地)落实情况支持性文件。普通光伏项目需按单个项目提供接网消纳支持性文件,工商业分布式光伏项目只需提供所在地市或省份的电网企业针对多个分布式项目(或新增分布式项目装机总量)统一出具的接网消纳文件。二是明确建设期限。对逾期未建成并网项目,每逾期一个季度并网电价补贴降低0.01元/千瓦时,在申报投产所在季度后两个季度内仍未建成并网的,取消项目补贴资格。三是加强事中事后监管。将各省列入国家补贴范围光伏发电项目逾期未建成并网情况作为光伏发电市场环境监测评价和下一年度申报的重要因素。此外,各省在制定本地区域统一的竞争性配置资源工作方案时,应结合各自实际情况制定保障项目顺利实施的具体要求。

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